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減污降碳協同增效實施方案

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于碳達峰碳中和決策部署，落實新發展階段生態文明建設有關要求，協同推進減污降碳，實現一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，制定本實施方案。

一、面臨形勢

黨的十八大以來，我國生態文明建設和生態環境保護取得歷史性成就，生態環境質量持續改善，碳排放強度顯著降低。但也要看到，我國發展不平衡、不充分問題依然突出，生態環境保護形勢依然嚴峻，結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解，實現美麗中國建設和碳達峰碳中和目標愿景任重道遠。與發達國家基本解決環境污染問題后轉入強化碳排放控制階段不同，當前我國生態文明建設同時面臨實現生態環境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰略任務，生態環境多目標治理要求進一步凸顯，協同推進減污降碳已成為我國新發展階段經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇。

面對生態文明建設新形勢新任務新要求，基于環境污染物和碳排放高度同根同源的特征，必須立足實際，遵循減污降碳內在規律，強化源頭治理、系統治理、綜合治理，切實發揮好降碳行動對生態環境質量改善的源頭牽引作用，充分利用現有生態環境制度體系協同促進低碳發展，創新政策措施，優化治理路線，推動減污降碳協同增效。

二、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，深入貫徹習近平生態文明思想，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，錨定美麗中國建設和碳達峰碳中和目標，科學把握污染防治和氣候治理的整體性，以結構調整、布局優化為關鍵，以優化治理路徑為重點，以政策協同、機制創新為手段，完善法規標準，強化科技支撐，全面提高環境治理綜合效能，實現環境效益、氣候效益、經濟效益多贏。

（二）工作原則。

突出協同增效。堅持系統觀念，統籌碳達峰碳中和與生態環境保護相關工作，強化目標協同、區域協同、領域協同、任務協同、政策協同、監管協同，增強生態環境政策與能源產業政策協同性，以碳達峰行動進一步深化環境治理，以環境治理助推高質量達峰。

強化源頭防控。緊盯環境污染物和碳排放主要源頭，突出主要領域、重點行業和關鍵環節，強化資源能源節約和高效利用，加快形成有利于減污降碳的產業結構、生產方式和生活方式。

優化技術路徑。統籌水、氣、土、固廢、溫室氣體等領域減排要求，優化治理目標、治理工藝和技術路線，優先采用基于自然的解決方案，加強技術研發應用，強化多污染物與溫室氣體協同控制，增強污染防治與碳排放治理的協調性。

注重機制創新。充分利用現有法律、法規、標準、政策體系和統計、監測、監管能力，完善管理制度、基礎能力和市場機制，一體推進減污降碳，形成有效激勵約束，有力支撐減污降碳目標任務落地實施。

鼓勵先行先試。發揮基層積極性和創造力，創新管理方式，形成各具特色的典型做法和有效模式，加強推廣應用，實現多層面、多領域減污降碳協同增效。

（三）主要目標。

到2025年，減污降碳協同推進的工作格局基本形成；重點區域、重點領域結構優化調整和綠色低碳發展取得明顯成效；形成一批可復制、可推廣的典型經驗；減污降碳協同度有效提升。

到2030年，減污降碳協同能力顯著提升，助力實現碳達峰目標；大氣污染防治重點區域碳達峰與空氣質量改善協同推進取得顯著成效；水、土壤、固體廢物等污染防治領域協同治理水平顯著提高。

三、加強源頭防控

（四）強化生態環境分區管控。構建城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區分類指導的減污降碳政策體系。銜接國土空間規劃分區和用途管制要求，將碳達峰碳中和要求納入“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）分區管控體系。增強區域環境質量改善目標對能源和產業布局的引導作用，研究建立以區域環境質量改善和碳達峰目標為導向的產業準入及退出清單制度。加大污染嚴重地區結構調整和布局優化力度，加快推動重點區域、重點流域落后和過剩產能退出。依法加快城市建成區重污染企業搬遷改造或關閉退出。（生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、自然資源部、水利部按職責分工負責）

（五）加強生態環境準入管理。堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發展，高耗能、高排放項目審批要嚴格落實國家產業規劃、產業政策、“三線一單”、環評審批、取水許可審批、節能審查以及污染物區域削減替代等要求，采取先進適用的工藝技術和裝備，提升高耗能項目能耗準入標準，能耗、物耗、水耗要達到清潔生產先進水平。持續加強產業集群環境治理，明確產業布局和發展方向，高起點設定項目準入類別，引導產業向“專精特新”轉型。在產業結構調整指導目錄中考慮減污降碳協同增效要求，優化鼓勵類、限制類、淘汰類相關項目類別。優化生態環境影響相關評價方法和準入要求，推動在沙漠、戈壁、荒漠地區加快規劃建設大型風電光伏基地項目。大氣污染防治重點區域嚴禁新增鋼鐵、焦化、煉油、電解鋁、水泥、平板玻璃（不含光伏玻璃）等產能。（生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、水利部、市場監管總局、國家能源局按職責分工負責）

（六）推動能源綠色低碳轉型。統籌能源安全和綠色低碳發展，推動能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費電氣化。實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，因地制宜開發水電，開展小水電綠色改造，在嚴監管、確保絕對安全前提下有序發展核電，不斷提高非化石能源消費比重。嚴控煤電項目，“十四五”時期嚴格合理控制煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少。重點削減散煤等非電用煤，嚴禁在國家政策允許的領域以外新（擴）建燃煤自備電廠。持續推進北方地區冬季清潔取暖。新改擴建工業爐窯采用清潔低碳能源，優化天然氣使用方式，優先保障居民用氣，有序推進工業燃煤和農業用煤天然氣替代。（國家發展改革委、國家能源局、工業和信息化部、自然資源部、生態環境部、住房城鄉建設部、農業農村部、水利部、市場監管總局按職責分工負責）

（七）加快形成綠色生活方式。倡導簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式，從源頭上減少污染物和碳排放。擴大綠色低碳產品供給和消費，加快推進構建統一的綠色產品認證與標識體系，完善綠色產品推廣機制。開展綠色社區等建設，深入開展全社會反對浪費行動。推廣綠色包裝，推動包裝印刷減量化，減少印刷面積和顏色種類。引導公眾優先選擇公共交通、自行車和步行等綠色低碳出行方式。發揮公共機構特別是黨政機關節能減排引領示范作用。探索建立“碳普惠”等公眾參與機制。（國家發展改革委、生態環境部、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、商務部、市場監管總局、國管局按職責分工負責）

四、突出重點領域

（八）推進工業領域協同增效。實施綠色制造工程，推廣綠色設計，探索產品設計、生產工藝、產品分銷以及回收處置利用全產業鏈綠色化，加快工業領域源頭減排、過程控制、末端治理、綜合利用全流程綠色發展。推進工業節能和能效水平提升。依法實施“雙超雙有高耗能”企業強制性清潔生產審核，開展重點行業清潔生產改造，推動一批重點企業達到國際領先水平。研究建立大氣環境容量約束下的鋼鐵、焦化等行業去產能長效機制，逐步減少獨立燒結、熱軋企業數量。大力支持電爐短流程工藝發展，水泥行業加快原燃料替代，石化行業加快推動減油增化，鋁行業提高再生鋁比例，推廣高效低碳技術，加快再生有色金屬產業發展。2025年和2030年，全國短流程煉鋼占比分別提升至15%、20%以上。2025年再生鋁產量達到1150萬噸，2030年電解鋁使用可再生能源比例提高至30%以上。推動冶煉副產能源資源與建材、石化、化工行業深度耦合發展。鼓勵重點行業企業探索采用多污染物和溫室氣體協同控制技術工藝，開展協同創新。推動碳捕集、利用與封存技術在工業領域應用。（工業和信息化部、國家發展改革委、生態環境部、國家能源局按職責分工負責）

（九）推進交通運輸協同增效。加快推進“公轉鐵”“公轉水”，提高鐵路、水運在綜合運輸中的承運比例。發展城市綠色配送體系，加強城市慢行交通系統建設。加快新能源車發展，逐步推動公共領域用車電動化，有序推動老舊車輛替換為新能源車輛和非道路移動機械使用新能源清潔能源動力，探索開展中重型電動、燃料電池貨車示范應用和商業化運營。到2030年，大氣污染防治重點區域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右。加快淘汰老舊船舶，推動新能源、清潔能源動力船舶應用，加快港口供電設施建設，推動船舶靠港使用岸電。（交通運輸部、國家發展改革委、工業和信息化部、生態環境部、住房城鄉建設部、中國國家鐵路集團有限公司按職責分工負責）

（十）推進城鄉建設協同增效。優化城鎮布局，合理控制城鎮建筑總規模，加強建筑拆建管理，多措并舉提高綠色建筑比例，推動超低能耗建筑、近零碳建筑規模化發展。穩步發展裝配式建筑，推廣使用綠色建材。推動北方地區建筑節能綠色改造與清潔取暖同步實施，優先支持大氣污染防治重點區域利用太陽能、地熱、生物質能等可再生能源滿足建筑供熱、制冷及生活熱水等用能需求。鼓勵在城鎮老舊小區改造、農村危房改造、農房抗震改造等過程中同步實施建筑綠色化改造。鼓勵小規模、漸進式更新和微改造，推進建筑廢棄物再生利用。合理控制城市照明能耗。大力發展光伏建筑一體化應用，開展光儲直柔一體化試點。在農村人居環境整治提升中統籌考慮減污降碳要求。（住房城鄉建設部、自然資源部、生態環境部、農業農村部、國家能源局、國家鄉村振興局等按職責分工負責）

（十一）推進農業領域協同增效。推行農業綠色生產方式，協同推進種植業、畜牧業、漁業節能減排與污染治理。深入實施化肥農藥減量增效行動，加強種植業面源污染防治，優化稻田水分灌溉管理，推廣優良品種和綠色高效栽培技術，提高氮肥利用效率，到2025年，三大糧食作物化肥、農藥利用率均提高到43%。提升秸稈綜合利用水平，強化秸稈焚燒管控。提高畜禽糞污資源化利用水平，適度發展稻漁綜合種養、漁光一體、魚菜共生等多層次綜合水產養殖模式，推進漁船漁機節能減排。加快老舊農機報廢更新力度，推廣先進適用的低碳節能農機裝備。在農業領域大力推廣生物質能、太陽能等綠色用能模式，加快農村取暖炊事、農業及農產品加工設施等可再生能源替代。（農業農村部、生態環境部、國家能源局按職責分工負責）

（十二）推進生態建設協同增效。堅持因地制宜，宜林則林，宜草則草，科學開展大規模國土綠化行動，持續增加森林面積和蓄積量。強化生態保護監管，完善自然保護地、生態保護紅線監管制度，落實不同生態功能區分級分區保護、修復、監管要求，強化河湖生態流量管理。加強土地利用變化管理和森林可持續經營。全面加強天然林保護修復。實施生物多樣性保護重大工程。科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，科學實施重點區域生態保護和修復綜合治理項目，建設生態清潔小流域。堅持以自然恢復為主，推行森林、草原、河流、湖泊、濕地休養生息，加強海洋生態系統保護，改善水生態環境，提升生態系統質量和穩定性。加強城市生態建設，完善城市綠色生態網絡，科學規劃、合理布局城市生態廊道和生態緩沖帶。優化城市綠化樹種，降低花粉污染和自然源揮發性有機物排放，優先選擇鄉土樹種。提升城市水體自然岸線保有率。開展生態改善、環境擴容、碳匯提升等方面效果綜合評估，不斷提升生態系統碳匯與凈化功能。（國家林草局、國家發展改革委、自然資源部、生態環境部、住房城鄉建設部、水利部按職責分工負責）

五、優化環境治理

（十三）推進大氣污染防治協同控制。優化治理技術路線，加大氮氧化物、揮發性有機物（VOCs）以及溫室氣體協同減排力度。一體推進重點行業大氣污染深度治理與節能降碳行動，推動鋼鐵、水泥、焦化行業及鍋爐超低排放改造，探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協同控制改造提升工程試點。VOCs等大氣污染物治理優先采用源頭替代措施。推進大氣污染治理設備節能降耗，提高設備自動化智能化運行水平。加強消耗臭氧層物質和氫氟碳化物管理，加快使用含氫氯氟烴生產線改造，逐步淘汰氫氯氟烴使用。推進移動源大氣污染物排放和碳排放協同治理。（生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、交通運輸部、國家能源局按職責分工負責）

（十四）推進水環境治理協同控制。大力推進污水資源化利用。提高工業用水效率，推進產業園區用水系統集成優化，實現串聯用水、分質用水、一水多用、梯級利用和再生利用。構建區域再生水循環利用體系，因地制宜建設人工濕地水質凈化工程及再生水調蓄設施。探索推廣污水社區化分類處理和就地回用。建設資源能源標桿再生水廠。推進污水處理廠節能降耗，優化工藝流程，提高處理效率；鼓勵污水處理廠采用高效水力輸送、混合攪拌和鼓風曝氣裝置等高效低能耗設備；推廣污水處理廠污泥沼氣熱電聯產及水源熱泵等熱能利用技術；提高污泥處置和綜合利用水平；在污水處理廠推廣建設太陽能發電設施。開展城鎮污水處理和資源化利用碳排放測算，優化污水處理設施能耗和碳排放管理。以資源化、生態化和可持續化為導向，因地制宜推進農村生活污水集中或分散式治理及就近回用。（生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、住房城鄉建設部、農業農村部按職責分工負責）

（十五）推進土壤污染治理協同控制。合理規劃污染地塊土地用途，鼓勵農藥、化工等行業中重度污染地塊優先規劃用于拓展生態空間，降低修復能耗。鼓勵綠色低碳修復，優化土壤污染風險管控和修復技術路線，注重節能降耗。推動嚴格管控類受污染耕地植樹造林增匯，研究利用廢棄礦山、采煤沉陷區受損土地、已封場垃圾填埋場、污染地塊等因地制宜規劃建設光伏發電、風力發電等新能源項目。（生態環境部、國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、國家能源局、國家林草局按職責分工負責）

（十六）推進固體廢物污染防治協同控制。強化資源回收和綜合利用，加強“無廢城市”建設。推動煤矸石、粉煤灰、尾礦、冶煉渣等工業固廢資源利用或替代建材生產原料，到2025年，新增大宗固廢綜合利用率達到60%，存量大宗固廢有序減少。推進退役動力電池、光伏組件、風電機組葉片等新型廢棄物回收利用。加強生活垃圾減量化、資源化和無害化處理，大力推進垃圾分類，優化生活垃圾處理處置方式，加強可回收物和廚余垃圾資源化利用，持續推進生活垃圾焚燒處理能力建設。減少有機垃圾填埋，加強生活垃圾填埋場垃圾滲濾液、惡臭和溫室氣體協同控制，推動垃圾填埋場填埋氣收集和利用設施建設。因地制宜穩步推進生物質能多元化開發利用。禁止持久性有機污染物和添汞產品的非法生產，從源頭減少含有毒有害化學物質的固體廢物產生。（生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部、市場監管總局、國家能源局按職責分工負責）

六、開展模式創新

（十七）開展區域減污降碳協同創新。基于深入打好污染防治攻堅戰和碳達峰目標要求，在國家重大戰略區域、大氣污染防治重點區域、重點海灣、重點城市群，加快探索減污降碳協同增效的有效模式，優化區域產業結構、能源結構、交通運輸結構，培育綠色低碳生活方式，加強技術創新和體制機制創新，助力實現區域綠色低碳發展目標。（生態環境部、國家發展改革委等按職責分工負責）

（十八）開展城市減污降碳協同創新。統籌污染治理、生態保護以及溫室氣體減排要求，在國家環境保護模范城市、“無廢城市”建設中強化減污降碳協同增效要求，探索不同類型城市減污降碳推進機制，在城市建設、生產生活各領域加強減污降碳協同增效，加快實現城市綠色低碳發展。（生態環境部、國家發展改革委、住房城鄉建設部等按職責分工負責）

（十九）開展產業園區減污降碳協同創新。鼓勵各類產業園區根據自身主導產業和污染物、碳排放水平，積極探索推進減污降碳協同增效，優化園區空間布局，大力推廣使用新能源，促進園區能源系統優化和梯級利用、水資源集約節約高效循環利用、廢物綜合利用，升級改造污水處理設施和垃圾焚燒設施，提升基礎設施綠色低碳發展水平。（生態環境部、國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、水利部、商務部等按職責分工負責）

（二十）開展企業減污降碳協同創新。通過政策激勵、提升標準、鼓勵先進等手段，推動重點行業企業開展減污降碳試點工作。鼓勵企業采取工藝改進、能源替代、節能提效、綜合治理等措施，實現生產過程中大氣、水和固體廢物等多種污染物以及溫室氣體大幅減排，顯著提升環境治理績效，實現污染物和碳排放均達到行業先進水平，“十四五”期間力爭推動一批企業開展減污降碳協同創新行動；支持企業進一步探索深度減污降碳路徑，打造“雙近零”排放標桿企業。（生態環境部負責）

七、強化支撐保障

（二十一）加強協同技術研發應用。加強減污降碳協同增效基礎科學和機理研究，在大氣污染防治、碳達峰碳中和等國家重點研發項目中設置研究任務，建設一批相關重點實驗室，部署實施一批重點創新項目。加強氫能冶金、二氧化碳合成化學品、新型電力系統關鍵技術等研發，推動煉化系統能量優化、低溫室效應制冷劑替代、碳捕集與利用等技術試點應用，推廣光儲直柔、可再生能源與建筑一體化、智慧交通、交通能源融合技術。開展煙氣超低排放與碳減排協同技術創新，研發多污染物系統治理、VOCs源頭替代、低溫脫硝等技術和裝備。充分利用國家生態環境科技成果轉化綜合服務平臺，實施百城千縣萬名專家生態環境科技幫扶行動，提升減污降碳科技成果轉化力度和效率。加快重點領域綠色低碳共性技術示范、制造、系統集成和產業化。開展水土保持措施碳匯效應研究。加強科技創新能力建設，推動重點方向學科交叉研究，形成減污降碳領域國家戰略科技力量。（科技部、國家發展改革委、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、國家能源局按職責分工負責）

（二十二）完善減污降碳法規標準。制定實施《碳排放權交易管理暫行條例》。推動將協同控制溫室氣體排放納入生態環境相關法律法規。完善生態環境標準體系，制修訂相關排放標準，強化非二氧化碳溫室氣體管控，研究制訂重點行業溫室氣體排放標準，制定污染物與溫室氣體排放協同控制可行技術指南、監測技術指南。完善汽車等移動源排放標準，推動污染物與溫室氣體排放協同控制。（生態環境部、司法部、工業和信息化部、交通運輸部、市場監管總局按職責分工負責）

（二十三）加強減污降碳協同管理。研究探索統籌排污許可和碳排放管理，銜接減污降碳管理要求。加快全國碳排放權交易市場建設，嚴厲打擊碳排放數據造假行為，強化日常監管，建立長效機制，嚴格落實履約制度，優化配額分配方法。開展相關計量技術研究，建立健全計量測試服務體系。開展重點城市、產業園區、重點企業減污降碳協同度評價研究，引導各地區優化協同管理機制。推動污染物和碳排放量大的企業開展環境信息依法披露。（生態環境部、國家發展改革委、工業和信息化部、市場監管總局、國家能源局按職責分工負責）

（二十四）強化減污降碳經濟政策。加大對綠色低碳投資項目和協同技術應用的財政政策支持，財政部門要做好減污降碳相關經費保障。大力發展綠色金融，用好碳減排貨幣政策工具，引導金融機構和社會資本加大對減污降碳的支持力度。扎實推進氣候投融資，建設國家氣候投融資項目庫，開展氣候投融資試點。建立有助于企業綠色低碳發展的綠色電價政策。將清潔取暖財政政策支持范圍擴大到整個北方地區，有序推進散煤替代和既有建筑節能改造工作。加強清潔生產審核和評價認證結果應用，將其作為階梯電價、用水定額、重污染天氣績效分級管控等差異化政策制定和實施的重要依據。推動綠色電力交易試點。（財政部、國家發展改革委、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、人民銀行、銀保監會、證監會按職責分工負責）

（二十五）提升減污降碳基礎能力。拓展完善天地一體監測網絡，提升減污降碳協同監測能力。健全排放源統計調查、核算核查、監管制度，按履約要求編制國家溫室氣體排放清單，建立溫室氣體排放因子庫。研究建立固定源污染物與碳排放核查協同管理制度，實行一體化監管執法。依托移動源環保信息公開、達標監管、檢測與維修等制度，探索實施移動源碳排放核查、核算與報告制度。（生態環境部、國家發展改革委、國家統計局按職責分工負責）

八、加強組織實施

（二十六）加強組織領導。各地區各有關部門要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，充分認識減污降碳協同增效工作的重要性、緊迫性，堅決扛起責任，抓好貫徹落實。各有關部門要加強協調配合，各司其職，各負其責，形成合力，系統推進相關工作。各地區生態環境部門要結合實際，制定實施方案，明確時間目標，細化工作任務，確保各項重點舉措落地見效。（各相關部門、地方按職責分工負責）

（二十七）加強宣傳教育。將綠色低碳發展納入國民教育體系。加強干部隊伍能力建設，組織開展減污降碳協同增效業務培訓，提升相關部門、地方政府、企業管理人員能力水平。加強宣傳引導，選樹減污降碳先進典型，發揮榜樣示范和價值引領作用，利用六五環境日、全國低碳日、全國節能宣傳周等廣泛開展宣傳教育活動。開展生態環境保護和應對氣候變化科普活動。加大信息公開力度，完善公眾監督和舉報反饋機制，提高環境決策公眾參與水平。（生態環境部、國家發展改革委、教育部、科技部按職責分工負責）

（二十八）加強國際合作。積極參與全球氣候和環境治理，廣泛開展應對氣候變化、保護生物多樣性、海洋環境治理等生態環保國際合作，與共建“一帶一路”國家開展綠色發展政策溝通，加強減污降碳政策、標準聯通，在綠色低碳技術研發應用、綠色基礎設施建設、綠色金融、氣候投融資等領域開展務實合作。加強減污降碳國際經驗交流，為實現2030年全球可持續發展目標貢獻中國智慧、中國方案。（生態環境部、國家發展改革委、科技部、財政部、住房城鄉建設部、人民銀行、市場監管總局、中國氣象局、證監會、國家林草局等按職責分工負責）

（二十九）加強考核督察。統籌減污降碳工作要求，將溫室氣體排放控制目標完成情況納入生態環境相關考核，逐步形成體現減污降碳協同增效要求的生態環境考核體系。（生態環境部牽頭負責）